琼中黎族苗族自治县人民政府办公室

关于印发琼中黎族苗族自治县城市更新实施

指导意见（试行）的通知

琼中府办规〔2025〕5号

各乡镇人民政府，县政府直属机关、企事业各单位：

《琼中黎族苗族自治县城市更新实施指导意见（试行）》已经十六届县人民政府第127次常务会议研究通过，现印发给你们，请认真组织实施。

                  琼中黎族苗族自治县人民政府办公室

2025年11月5日　　　　

    （此件主动公开）

琼中黎族苗族自治县

城市更新实施指导意见（试行）

第一章总则

第一条为贯彻落实国家实施城市更新行动的决策部署，推动解决城市发展中的突出问题和短板，推进城市结构优化、功能完善和品质提升，改善人居环境，建设生态宜居的民生幸福城市，根据《印发关于支持实施城市更新行动若干政策措施的通知》，学习借鉴相关城市经验，结合我县实际，特制定本意见。

第二条城市更新遵循“民生为本、公益优先；规划引领、统筹推进；政府引导、市场运作；公众参与、共享共建”的原则。

第三条本意见所称城市更新，是指对我县城镇建成区内需要更新区域的城市空间形态、功能和环境等要素进行持续整治提升的活动。建成区是指县行政区范围内经过征收的土地和实际建设发展起来的非农业生产建设地段，包括镇区集中连片的部分以及分散在近郊区与城市有着密切联系，具有基本完善的市政公用设施的城市建设用地。

第四条  更新对象包括城中村、旧住宅区、旧厂(仓储)区、旧商业区、闲置建设用地及其他经县人民政府认定需要更新的区域。

第五条城市更新以内涵集约、绿色低碳发展为路径，坚持“留、改、拆”并举，因地制宜进行微更新改造或综合更新改造的城市更新活动。其中，微更新改造是在维持现状建设格局基本不变的前提下，采用建筑保留修缮、功能置换、局部拆建、环境整治、提升综合防灾能力、完善基础设施和公共服务设施等以保留改造为主，拆除为辅的“绣花”功夫进行修补式更新的改造方式。

综合更新改造是针对改造区域存在居住环境恶劣、安全隐患突出、城市公共设施无法落地等问题，难以通过综合整治得到解决，确需以整体拆除重建为主，根据不同更新对象因类施策、统筹更新的改造方式。

第六条  县人民政府统筹领导全县城市更新工作，对涉及的重大事项进行研究决策。

县住房和城乡建设局负责协调、指导全县城市更新工作，组织开展城市体检工作，建立总体进度跟踪和台账管理机制，制定城市更新年度实施计划，汇总需报请县人民政府协调解决的重大事项，对城市更新项目的建设进行管理。

县自然资源和规划局依据国土空间总体规划，以城市体检结果为基础编制全县城市更新专项规划，合理划定城市更新单元建立城市更新单元（项目）储备库，审查、审批城市更新项目涉及的详细规划，协同各辖区完成土地确权，以及土地收储、出让等相关工作，承担城市更新有关规划和土地管理职责。

县城市建设投资有限公司作为属地城市更新工作责任主体，在县人民政府指导下，招引前期服务商。并配合属地乡镇政府完成本辖区城市更新项目的前期工作、征收补偿、回迁安置等相关工作。

县自然资源和规划局（县征地拆迁综合服务中心）作为属地城市更新的征收主体，负责制定房屋征收补偿标准、征收补偿安置方案并完成本辖区城市更新项目的征地拆迁工作。

发改、财政、农业农村、审计、公安、林业、生态、旅文、水务、司法、消防、营商、科工信、国资、税务等部门在各自职责范围内开展城市更新相关工作。

各职能部门应根据本指导意见出台相关实施细则和工作机制，及时报县住房和城乡建设局汇总，形成琼中县城市更新制度汇编。

公众及相关权利主体享有知情权、参与权、表达权、监督权，通过参与县人民政府及相关职能部门召开的座谈会、听证会等方式，实现城市更新活动的共享共建。

第二章城市更新规划、计划与实施方案

第七条城市更新专项规划编制和审批主要包括以下内容：

（一）城市更新专项规划编制。县自然资源和规划局组织编制城市更新专项规划，以国民经济与社会发展规划、国土空间总体规划为引领，以全县基础数据调查、城市体检评估为基础，找准空间治理问题、功能设施短板和城市安全隐患，制定更新目标与策略、划定城市更新单元（项目）范围、提出更新管控建议等。

（二）城市更新专项规划审批。城市更新专项规划由县自然资源和规划局完成专家评审、公示征求公众和部门意见，报经县人民政府批准后实施。县城市更新专项规划相关内容要与国土空间总体规划相衔接，并实行动态维护。

（三）城市更新专项规划实施管理。县自然资源和规划局可采取单元+地块分层级详细规划编制方式，按照急用先编原则，充分考虑城市更新实际需求，编制更新地区详细规划。在单元层级详细规划中，明确单元主导功能、管控要求等，预留弹性空间;在地块层级详细规划中，明确保留、改造、拆除的更新区域和地下空间开发利用范围;合理确定用地性质和地块建筑密度、高度、容积率和绿地率等指标，细化用途混合或兼容要求，推进土地混合利用。县住房和城乡建设局依据详细规划及任务要求同步制定城市更新实施方案，将城市体检作为编制实施方案的基础，落实好年度计划、土地供应、资金统筹、时序安排以及项目建设、管理、运营要求等内容。坚持垦地融合理念，依据市县国土空间总体规划和城市更新专项规划，合理制定垦区更新实施方案，纳入县城市更新计划统筹实施。

第八条  县自然资源和规划局根据城市更新专项规划，建立城市更新单元（项目）储备库。待项目具备实施条件后申请纳入城市更新年度实施计划。更新单元（项目）申请纳入年度实施计划前，需依法依规充分征询相关权利人意见，且应达到法定比例权利人同意。

第九条  项目实施主体组织编制城市更新单元（项目）实施方案，经县人民政府批准后实施。实施方案应以片区控制性详细规划、县城市更新专项规划为基础，在完成基础数据调查和更新意愿征集的前提下，结合权益主体更新诉求，统筹考虑改善民生、住房安全、设施完善、构建“5—15分钟”生活圈等核心要素。方案内容根据项目类型可分成以下两类：

（一）微更新类单元（项目）实施方案。包括具体改造任务、工程设计方案、工程预算、资金筹集方案、实施时序、各方职责分工及后续管养方案、实施监管等内容，资金筹集方案应明确各方出资比例及资金使用要求等。

微更新单元（项目）实施方案经业主或其合法代表同意后，会同县住房和城乡建设局、县自然资源和规划局及相关职能部门、专家组织召开方案审查会，由县人民政府批准实施。

（二）综合更新类单元（项目）实施方案。包括概念规划方案、控规调整方案、征收（拆迁）补偿安置方案、回迁商品房建筑方案、经济测算、供地方式、开发时序等内容。

概念规划方案需提出更新单元的综合目标体系和发展战略，包括更新定位、用地方案、规划指标、空间形态、产业业态等内容。涉及规划调整的，须编制控规调整方案，由县资规部门按照法定程序开展规划调整工作后纳入实施方案。

政府征收的城市更新单元（项目），原则上征收补偿安置原则、标准应当全县统一。涉及国有土地上房屋征收补偿的，按《国有土地上房屋征收与补偿条例》《海南自由贸易港征收征用条例》实施，涉及集体土地房屋征收补偿的，由县自然资源和规划局（县征地拆迁综合服务中心）拟定征收补偿方案，经县人民政府审定实施。

国有用地上自主改造或引入市场主体合作改造的城市更新单元（项目），拆迁补偿安置方案由市场主体和物业权利人根据项目经济测算情况协商确定。

第三章  城市更新实施

第十条城市更新实施根据项目类型可分成以下两类：

（一）微更新类单元（项目）实施。政府主导的更新单元（项目），由县人民政府委托代管单位作为项目实施主体组织实施；自主或引进社会资本方合作的更新单元（项目），由业主或其合法代表组织实施。在合作项目中，业主应与社会资本签订合作协议，约定资金承担份额、更新工程内容及投资运营权益等内容。

（二）综合更新类单元（项目）实施。政府征收收储的更新单元（项目），可根据本意见第十二条至第十七条内容，通过招引前期服务商开展前期工作，完成土地征收收储，经公开挂牌（带方案）方式供地。国有用地上由土地使用权人自主或合作改造的，可根据本意见第十七条内容自主实施，以协议出让方式供地。

第十一条列入年度实施计划的城市更新单元（项目），涉及土地征收的，应当发布征收土地预公告，预公告时间不少于十个工作日，自发布征收土地预公告之日起任何单位和个人不得在拟征收范围内抢栽、抢种、抢建。

第十二条引入市场主体进行更新的城市更新单元（项目），应按照公开、公平、公正的原则组织招引与城市更新相适应的市场主体作为前期服务商，加快开展项目前期工作。

第十三条前期服务商与属地乡镇人民政府、县住房和城乡建设局共同开展的更新前期工作应包含但不仅限于基础数据调查、社会稳定风险评估、更新单元实施方案编制等内容。

前期服务商完成人、房、地核查、测量等基础数据调查，并配合属地乡镇人民政府、项目实施主体开展更新范围内的土地确权工作。

经县人民政府授权的征收实施单位会同属地乡镇人民政府、县自然资源和规划局、县住房和城乡建设局、县综合行政执法局等部门，负责开展更新范围内的土地确权、违法建筑认定、历史遗留问题处置工作，制定数据成果认定标准，以及委托专业服务机构对前期服务商完成的调查成果进行抽查复核、质检及确认，确保数据成果的科学性和真实性。

前期服务商开展社会稳定风险评估工作，查找社会稳定风险点，对可能引发的社会矛盾问题作出评估，并提出相应的防范、化解和应急预案。

第十四条在土地征收收储环节，由前期服务商协助县人民政府授权的征收实施单位开展附生效条件的预征收补偿协议签订工作。预征收补偿协议包括补偿内容、生效条件、有效期等内容，协议有效期原则上不超过两年。

更新单元（项目）范围内需签约率达到专有土地（宅基地）面积及产权人人数百分之九十，县人民政府与前期服务商签订实施主体资格意向书，县自然资源和规划局结合招商方案内容科学评估出让地价，视征收签约情况合理确定挂牌时间。

县城市建设投资有限公司、更新主体、实施主体（取得实施主体资格意向书的前期服务商）成立三方共管账户，实施主体向账户注入保障金后，县人民政府发布正式征收决定，由县自然资源和规划局完成土地收储工作。

第十五条为加快更新项目实施，提升市场主体参与积极性，城市更新单元（项目）出让地价根据市场评估价和修正系数确定。修正系数由县自然资源和规划局结合项目实际和市场情况研究后发布。

第十六条创新土地供应政策，激发市场主体活力，根据城市更新单元（项目）实际情况，可将更新单元（项目）实施方案中确定的规划控制要素、产业条件以及公共设施、回迁商品房设计等纳入供地方案中予以明确，经营性可出让用地及回迁商品房用地采取公开挂牌（带方案）方式办理供地手续，竞买人须提交与县人民政府签订的更新项目实施主体资格意向书。

涉及道路、绿地等基础设施用地的，需建成后无偿移交给县人民政府或属地乡镇人民政府；涉及公用设施、公共服务设施等公益性用地的，根据项目实际情况，净地移交或建成移交，以划拨方式办理供地手续。因非实施主体原因导致实施主体不参与摘牌并协商退出的，由新的实施主体承担原实施主体投入成本及合理回报收益；因实施主体原因导致退出的，前期投入成本及合理回报收益不予返还。

优化规划管理程序。结合城市更新实施的特点，将国土空间总体规划确定的强制性管控要求和引导措施，探索通过“城市更新单元”和“城市更新地块”两个层面分层落实到详细规划中。不突破国土空间总体规划和“城市更新单元”规划强制性管控要求的，或增加公益性设施、公共绿地的，可通过局部技术修正和优化调整的方式，对“城市更新单元”及“城市更新地块”的详细规划进行动态维护。

保障公共服务设施空间及奖励面积。城市更新项目新增补的市政基础设施和公共服务设施占地面积（含建筑投影面积）在300平方米（含）以下的，地上建筑面积可作为奖励面积，不计入容积率。推进老旧厂区转型升级，在保障建筑质量安全的前提下，鼓励对原有合法厂房进行隔层改造、功能调整。推进“清凉城市”建设，对原有建筑加装连廊、电梯等配套设施,及允许增设的地上停车库、配电房“下改上”等不计入容积率。

科学管控开发强度。在满足与城市空间格局、功能布局、风貌管控及周边自然环境等相适应以及与当地消防救援能力相匹配的情况下，城市更新项目新建居住建筑高度按照国家标准和《住房和城乡建设部应急管理部关于加强超高层建筑规划建设管理的通知》（建科〔2021〕76号）、住房城乡建设部等15部委《关于加强县城绿色低碳建设的意见》（建村〔2021〕45号）等有关规定执行，并确保与当地消防救援能力相匹配。城市更新中建筑间距、建筑退距、建筑密度、日照标准、绿地率等无法达到现行标准和规范的，在保障公共安全的前提下，经专家论证，可以按不低于现状条件为底线进行更新。

城市更新项目涉及土地出让的，由县自然资源和规划局结合实际情况合理确定竞买保证金后，报经县人民政府同意后实施。鼓励在城市更新项目中合理开发利用地下空间，县自然资源和规划局可根据当地基准地价和不动产交易实际，评估后确定国有建设用地地下空间使用权价格，并充分考虑成本差异，拟定地价向下递减的优惠政策报经县人民政府批准后实施。除国家另有规定外，新开发利用地下三层及以下可免收土地出让价款（租金）。

在先行确定规划指标、合作单位选择条件和净地出让等前提下，按照提前公告、公开择优原则，通过竞争性准入机制组织采用公开招标、邀请招标、竞争性磋商等方式选择优质合作单位，相应城市更新项目内土地可依法实施综合评价出让或带设计方案出让。原土地使用权人改变土地用途、原划拨土地使用权人申请办理协议出让、划拨土地使用权转让申请办理协议出让的，经依法批准，可采用协议出让方式办理出让手续，但划拨决定书、出让合同、法律法规等明确规定应当收回土地使用权重新公开出让的除外。协议出让受让人为原土地使用权人或原土地使用权人组建的联合体、设立新公司的，可以简化申请改变土地用途签订变更协议的办理程序。

符合国家和省规定的协议出让条件的，可采取协议出让方式供地。

第十七条旧住宅区、旧厂（仓储）区、旧商业区等国有土地上经批准列入年度实施计划的城市更新单元（项目），涉及原地安置拆旧建新方式进行改造的，要通过建立改造资金共管账户、签订实施监管协议等手段进行监督管理，经县人民政府同意，原土地使用权人可通过自主或引入社会资本以入股、转让、整合归宗等方式开展改造。涉及国有划拨土地使用权转让的应当进入土地有形市场公开交易，但法律、法规、行政规定等明确规定及划拨决定书、有偿使用合同等规定或约定应当收回土地使用权重新出让的除外。对已建成的划拨用地，可通过缴交土地出让金后办理土地转让手续。引入社会资本改造确需改变用地主体的，可在改造合作协议中明确约定条件，按相关规定缴纳土地价款后，原土地使用权人将土地使用权转让给引入的社会资本方，并对转让行为由双方共同申请预告登记。由社会资本方对改造项目进行报批报建，开发建设等工作。

旧住宅区、旧厂（仓储）区、旧商业区等国有土地上的城市更新单元（项目）涉及的其他内容另行制定。

第十八条实行城市更新存量用地用途转换期政策，既有建筑在符合规划且不改变用地主体的条件下，用于发展新产业、新业态，享受按原用途、原权利类型使用土地的5年过渡期政策，过渡期满及涉及转让需办理用地手续的，按新用途、新权利类型、市场价，以协议方式办理。城市更新项目中的“边角地”“夹心地”“插花地”等不具备单独建设条件的零星土地（零星用地累计面积不超过城市更新项目总面积的10%），确实无法按宗地单独供地的，可按划拨或协议出让方式供应给土地使用者。在实施城市更新过程中，对于历史形成的没有合法用地手续的建设用地，根据尊重历史、公平公正、包容审慎的原则，按照有关规定妥善处理。

第十九条城市更新项目涉及拆除重建、改变土地用途的，可以按照《海南自由贸易港土地管理条例》等有关规定，依据详细规划重新确定土地的规划条件，重新设定出让年期，涉及的土地出让价款应当按照规定评估确定价款后缴交。

城市更新项目以综合整治方式实施的，不涉及用途改变的，其出让年期与土地的剩余年限保持一致；涉及用途改变或使用条件变更的，可以重新确定土地使用条件和出让年期，并评定土地差价后补缴土地价款。

城市更新单元（项目）涉及回迁安置的，可根据居民回迁实际，合理配置小于100平方米的住宅建筑和小于300平方米的商办建筑套型。

第二十条鼓励探索城市更新跨项目统筹、开发运营一体化的运作模式，实行统一规划、统一实施、统一运营。探索片区更新“肥瘦搭配”、跨项目统筹运作模式，对更新改造任务重、经济无法平衡的，可与储备地块统筹联动改造，实现综合平衡。

第二十一条支持城市更新单元（项目）土地混合使用和空间复合利用，促进职住平衡、产城融合。对于产业用地政策中明确，利用存量房产、土地资源发展国家支持产业、行业的，可享受在一定年期内不改变用地主体和规划条件的过渡期支持政策的情形，现有建设用地过渡期支持政策以五年为限，过渡期满及涉及转让需办理改变用地主体和规划条件的手续时，除符合《划拨用地目录》的可保留划拨外，其余可以协议方式办理，但法律、法规、行政规定等明确规定及国有建设用地划拨决定书、租赁合同等规定或约定应当收回土地使用权重新出让的除外。

第四章城市更新实施保障

第二十二条通过政府投资、自筹资金或引进社会资本方式落实更新实施资金，探索建立由政府与居民、社会力量合理共担的资金筹措机制。鼓励积极利用国家政策性金融和市场金融对城市更新的支持政策筹集资金，探索研发信贷金融新产品。

支持更多民营企业等社会资本参与城市更新领域项目谋划、建设和运营。鼓励通过政企合作、特许经营、企业承包、自主更新等方式，吸引社会资本投入。鼓励省属企业、属地国有企业牵头发起设立城市更新基金。各行业主管部门要积极谋划实施城市更新，建立城市更新项目库，推送金融部门服务对接。鼓励金融机构根据城市更新项目长期综合运营等特点，开发专门金融产品，提供财务顾问服务，设计综合金融服务方案，组合运用多种融资工具，建立城市更新项目贷款绿色审批通道，加快贷款投放力度，推进业务创新、流程创新。对融资规模较大的项目，可采取银团贷款模式给予支持。支持符合条件的城市更新项目申报不动产投资信托基金（REITS）等。

城市更新项目符合国家有关规定的，按规定享受行政事业性收费和政府性基金相关优惠政策。在同一城市更新项目内，涉及多宗土地的拆除重建类项目可以一幅多宗方式挂牌出让土地，同步采用配建模式推进项目配套基础设施、公共服务设施建设，可整体核发一个建设工程规划许可证，落实一个项目一把税筹。依法依规落实城市更新项目可享受的税收优惠支持政策，符合国家和省有关城镇低效用地再开发政策的，按有关政策给予支持。

第二十三条开辟城市更新单元（项目）“绿色通道”，强化部门协同，压缩审批时限，全面提升项目审批效率，精简涉及项目审批、规划调整、土地供应、资源配给、财政税收等方面审批环节，提高效率，确保城市更新项目快速落地实施。对城市更新试点项目或重点项目，可提前开展更新单元（项目）实施方案编制审批工作，加快项目推进。

城市更新单元（项目）内涉及公共设施补短板、危旧房整治、历史风貌保护、重点产业转型升级等需要，无法达到标准和规范要求技术指标的，可按照环境改善和整体功能提升的原则，结合项目实际予以支持。

新出让的城市更新住宅类项目土地价款按规定可分期缴付，土地出让价款缴纳比例不低于50%时，用地单位可凭土地出让合同、不动产权证、国有土地使用权证、建设用地规划许可证等材料办理建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证等审批手续。优化建设工程设计方案审查程序，推进城市更新项目建设工程设计方案备案制度。由同一主体实施的更新单元、单元内多个更新项目可采取整体打包方式统一立项、招标、竣工验收，加速推进城市更新项目落地实施。

借鉴博鳌近零碳示范区改造经验，推进城市更新领域城镇既有建筑改造升级，提升城镇新建建筑节能降碳水平，打造宜居、绿色、低碳的未来社区。鼓励结合绿色低碳建筑认定评价实际，对二星级及以上绿色建筑、超低（近零、零）能耗建筑、低碳（近零碳、零碳）建筑按规定落实相关信贷政策支持。

第二十四条尊重居民安置意愿，改善居住条件，保持邻里关系和社会结构，鼓励就地、就近安置，更新单元（项目）居民就地、就近安置率不宜低于百分之五十。在更新改造中要结合项目开发时序合理安排回迁商品房建设，并优先安排一定比例用地，用于基础设施、市政设施、公益事业等公共设施建设，确保城市更新工作有序开展。对经济困难的被征收人，依法依规纳入住房保障体系统筹解决。

充分保障被征迁居民选择安置方式的自主权和相关合法权益，促进城市更新项目平稳有序开展。在推动城市更新过程中，涉及被征迁居民安置的，可采用房票安置或“以购代建”方式安置，鼓励收购商品房优先用于城中村改造安置房。

在落实现有政策基础上，优化调整商品房配建项目监管账户监管额度内的资金拨付，县住建部门可根据实际，在项目主体结构封顶、完成外立面装饰、竣工验收、取得竣工备案表等环节调整资金拨付节点与比例，减轻项目企业资金流动性压力。

第二十五条更新单元（项目）范围内已签订协议的专有部分面积和业主人数占比均不低于百分之九十的，应按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》《海南自由贸易港征收征用条例》等法律法规对未签约部分房屋实施征收。

第二十六条建立城市更新信息公开制度。经批准的城市更新规划、计划与方案，引入社会资本的结果等信息，应依规向社会公开。

建立城市更新单元（项目）动态监管与考核制度。加强城市更新单元（项目）全周期动态监管，建立城市更新工作定期考核通报制度，按照项目实施协议中有关违约责任和退出机制等相关约定进行监管考核，将考核结果作为城市更新年度实施计划制定的重要依据。

第二十七条坚持事业为上、实事求是、依纪依法、容纠并举的原则，按照“三个区分开来”的要求，在城市更新工作中积极探索容错纠错机制，支持、鼓励敢于改革创新的担当者，为各级部门凝心聚力破解发展难题。

第二十八条  本意见自印发之日起施行，有效期3年。本意见未约定事项按照现有法律法规执行，具体由县住房和城乡建设局和县自然资源和规划局负责解释。